英国国家治理和制度建设初见闻——记剑桥访学之旅

19年国庆前后奔赴英国,参加浙大组织的剑桥访学项目。

如“公司的面纱”般,英国表面上是曾经辉煌但荣光渐退的议会民主制帝国,但荣光渐退的背后却是不断“摸着石头过河”的笃笃前行。它在国家治理和制度设计层面的智慧和思考延续至今。只有“揭开公司的面纱”,才能找到其核心内容。

Better Policies, Better Lives. 以下是这次剑桥之旅的干货分享。

Green Belt

英国在环境规划上制定不同的系统,如绿带(Green Belt)、国家公园(National Park)等,交替发展,以达到不同的工作、娱乐相结合的目的。

其中,绿带是环绕已有城镇边界所划定的禁止建设区,限制城市用地扩张,保护自然景观和生态环境。在绿带范围内只能发展农业和娱乐业,且靠近城镇、交通便利,居民在工作之余,1小时内可抵达亲近自然、放松身心的优美宜人之处,提高居民生活质量和幸福感。据统计,绿带涵盖了英国19%的落叶林地,34%的社区森林,以及12%的国家级自行车骑行线路。

Every coin has two sides. 严格限制城市用地扩张是否在提升城市经济发展、提高城市国际地位上起负面作用及作用大小值得探讨。在英国对绿带也有反对声音,尤其涉及到城市人口扩张、城内交通拥堵等现象;因绿带规划,房地产商无法入驻,无法有效提升当地人口,进一步限制城市发展等问题也被搬上台面。在某种意义上,这都是不同利益集团的博弈——城外的人想进来,城内的人希望绿带长存。

在2000年以后,剑桥郡有过一次绿带的重新规划,将部分绿带区域改为非绿带区域,适当增加房地产开发,以提升当地人口。当然对此有两条限制,一是不能大肆破坏原有环境,二是要保护原有建筑。总体上,我们可以看出英国政府在原则上的例外保持着原定目标。

Urban Regeneration

英国在伦敦奥林匹克发展区(Olympic Park)、梅菲尔(Mayfair)和金丝雀码头(Canary Wharf)规划上均利用到城市更新,尤其为拉升伦敦东区经济发展“不择手段”——为提升伦敦东北区经济发展而申办奥运会,由此才能有大量资金投入,进行长达35年左右的经济提升规划;其占地面积涉及到伦敦4个区,所以英国中央政府单设了“发展委员会”,针对发展区进行规划及发展,成员由中央政府指派。更早,在撒切尔夫人执政时期,伦敦政府成立码头区开发公司,全面改造东区废弃码头,而如今的金丝雀码头已是伦敦第二金融城。

总之,区域建设必须建立在长久眼光上。英国有其独特的历史文化和人文习惯,在区域建设上必须考虑居民的感受,如金丝雀码头钢筋水泥和玻璃幕墙的建筑群落引来当时不少伦敦人士的“恶感”,为不遮挡一些古建筑的视野而不得不停止个别建筑规划。这种反例在未来城市规划时必须先行参考。

在环保上,伦敦奥运村早就提出建设绿色场馆、绿色家园的概念;使用清洁能源,包括通过烧垃圾供给电能、热能,将废水变成水暖;在建造场馆过程中,95%以上拆除的建筑得到重新使用。

围绕伦敦奥运村将建成不同规模的社区,在住房社区建设上,社会福利制度方面,英国有三点借鉴意义:一是social rent,所有开发商均至少留出10%作为social rent,政府以市场价的60%-80%出租给租客。二是help to buy,政策鼓励以5%-10%的首付买房,降低首付款。三是share ownership,政府占1/3或者2/3的所有权,买者与政府共享房屋,相应房产税也会降低。其它制度更加多样,如通过设立“集市”连接不同的街区,不仅方便居民生活,提高就业率,还能增强邻里关系,打造和谐生活。

Social Welfare

上文已提到过社会福利制度,由于英国老龄化速度加快,社保支出每年稳步上升,19-20年将达到2560亿英镑。用养老金(state pension)进行中英对比,有英国数据显示,15-16年度的养老金支出是福利制度下最大一笔,当年度达921亿英镑,根据15年12月期末汇率,大概约为8856亿元;同年度中国基本养老保险基金支出27929亿元,大概是英国的3.15倍;但当年度人口比为21.1倍。由此可见英国在养老金支出上是多大一笔开销。重点是,未来中国是老龄化急速上升期,养老保险基金支出的压力恐怕居高不下。

为减轻社保压力,英国政府从各个角度着手,如降低受伤风险,减少疾病危害。具体而言,地方政府坚持宣传烟酒危害,其中英国吸烟率从11年的19.8%下降至18年的14.4%;为防摔而安装公共场所把手、家庭内部电梯、甚至为部分有需求人士安装摔跤跟踪器;倡导居民自行车出行,并大力兴建不同的城内外自行车道;提高社会诊断和家庭医生数量;为预防儿童超重而限制快餐餐饮类门店入驻。

近几年,英国社会福利制度有新改革方向:“单一福利制”(universal credit)。一般看工资水平和家庭状况,且年满18周岁以上,通过申请制领取相应社保。它将取代Child Tax Credit、Housing Benefit、Income Support、income-based Jobseeker’s Allowance (JSA)、income-related Employment and Support Allowance (ESA)、Working Tax Credit。但目前它非常大的争议点在于从以往的事前补助改为事后补助,这中间的空档期会产生过多的高利借贷等一系列社会问题。

NHS

NHS(National Health Service),即英国国家医疗服务体系,这个体系一直承担着保障英国全民公费医疗保健的重任。它历史悠久,1834年的济贫法是雏形。它面临挑战重重,不同文化、需求,相互间药物影响,制度设计上的缺陷,资金预算问题,领导力和未来技术方向都需考虑。当下它是全球第五大雇主,雇佣约160万人,服务全英国超过6000万人口。

NHS体系分两大层次,第一层以社区为主的基层医疗服务,例如GP(家庭医生,General Practitioner);第二层以医院为主的急诊、专科门诊、手术治疗等。由此可见,家庭医生作为“守门人”角色出现在基层医疗服务中。当下中国也在推行“家庭医生”制度,但存在流于形式、为了签约率强压任务、医生专业素质不高等问题;更有甚者,村书记为完成考核任务,自费将本应村民自行缴纳的签约费补齐。

尽管我们知道免费医疗伴随病人等候就诊时间长、医疗设备老旧等问题,但毕竟不同群体有不同需求——英国有两个医疗系统,一是Health Care,即免费医疗系统;二是Social Care,即自费医疗系统。但是,如何判断哪些病症归于免费医疗系统,预算是否足够,未来是否需要结合两个系统及如何结合等问题始终萦绕在当代英国人身上。

国家治理和制度建设并非靠个人,正如美国总统、政治家Woodrow Wilson在《The Study of Administration》中所述:

Our duty is, to supply the best possible life to a federal organization, to systems within systems; to make town, city, county, state, and federal governments live with a like strength……The task is great and important enough to attract the best minds.

政府规划是为了城市、国家更好发展,不仅是经济发展,更重要的是人类的健康发展,地球的环境发展,未来的科技发展。政府机构及各类组织承接着不同任务,相互依存又彼此合作,将独立与互助结合在一起。国家治理和制度建设流淌着多样性选择的标签,于竞争中成长,于成长中总结……或许这就是“启蒙之所和智慧之源”的剑桥大学留给我的印象。